La réforme des arrêts maladie dans la fonction publique, portée par la suppression du maintien du plein traitement dès le premier jour, devait générer des économies significatives et réduire l'absentéisme. Les résultats sont, au mieux, mitigés. Entre résistances institutionnelles, effets de report sur d'autres dispositifs et réalités sociales ignorées, la promesse budgétaire s'est heurtée à la complexité du terrain.
Les arrêts maladie dans la fonction publique concentrent depuis des années les critiques des tenants de la rigueur budgétaire. Le taux d'absentéisme des agents publics, régulièrement cité comme supérieur à celui du secteur privé, est devenu un argument récurrent dans les débats sur l'efficacité de l'État. Des réformes ont été engagées, notamment le rétablissement d'un jour de carence en 2018, après une première tentative avortée entre 2012 et 2014. Les économies promises se chiffraient en centaines de millions d'euros. Mais plusieurs années après, le bilan comptable et humain de ces mesures laisse sceptique.
Le problème, c'est que la réforme a été pensée comme un levier financier avant d'être pensée comme un outil de gestion des ressources humaines. Cette confusion d'objectifs explique en grande partie pourquoi les résultats observés divergent si nettement des projections initiales.
Contexte des arrêts maladie dans la fonction publique : un absentéisme structurel
Un phénomène ancré dans des décennies de sous-investissement RH
L'absentéisme pour raison de santé dans la fonction publique n'est pas un phénomène récent. Les données du rapport annuel sur l'état de la fonction publique montrent que les agents publics s'arrêtent en moyenne plus longtemps que les salariés du privé, même si les comparaisons directes sont délicates en raison de différences de structure d'âge, de conditions de travail et de composition sectorielle. Les trois versants de la fonction publique, État, territoriale et hospitalière, présentent des profils très distincts. La fonction publique hospitalière concentre les taux les plus élevés, portée par des métiers physiquement et psychologiquement exigeants.
Cette réalité s'inscrit dans un contexte de dégradation progressive des conditions de travail. Les réorganisations successives, les suppressions de postes, la montée des contraintes administratives et le vieillissement des effectifs ont mécaniquement alimenté le volume des arrêts. Traiter l'absentéisme sans s'attaquer à ses causes profondes, c'est soigner le symptôme en ignorant la maladie.
Les coûts des arrêts maladie : un chiffre difficile à isoler
Les coûts des arrêts maladie dans la fonction publique sont régulièrement brandis dans les débats publics, mais leur calcul reste complexe. Le coût direct, maintien du traitement pendant l'arrêt et frais de remplacement, ne représente qu'une partie de l'équation. Le coût indirect, désorganisation des services, surcharge des collègues présents, dégradation de la qualité de service, est bien plus difficile à quantifier. Des estimations situent le coût global à plusieurs milliards d'euros annuels pour l'ensemble des trois versants, mais ces chiffres agrègent des réalités très hétérogènes.
Dans la fonction publique territoriale, les agents bénéficient d’une couverture complémentaire via les collectivités employeurs, ce qui modifie sensiblement l’impact financier réel du jour de carence selon les contrats en place.
Les promesses de la réforme : des objectifs chiffrés, une méthode discutable
Le jour de carence comme outil de dissuasion
Le rétablissement du jour de carence en 2018 par le gouvernement Philippe s'appuyait sur une logique simple : rendre les arrêts courts financièrement coûteux pour l'agent afin de décourager les absences de confort. L'argument était étayé par l'expérience de 2012-2014, période pendant laquelle le dispositif avait effectivement entraîné une baisse des arrêts très courts, inférieurs à trois jours. Les projections budgétaires tablaient sur une économie de l'ordre de 270 millions d'euros par an pour les seuls agents de l'État.
L'idée séduisait par sa simplicité. Mais elle reposait sur un postulat discutable : que la majorité des arrêts courts étaient injustifiés ou de convenance. Or, les données épidémiologiques ne permettent pas d'étayer cette hypothèse. Un arrêt d'un ou deux jours pour une grippe, une gastro-entérite ou une blessure légère est médicalement légitime et potentiellement préventif, tant pour l'agent que pour ses collègues.
Des économies surestimées dès le départ
Le chiffrage initial des économies attendues souffrait d'un biais méthodologique fondamental : il ne prenait pas en compte les effets de substitution. Plusieurs études ont mis en évidence que la suppression des arrêts courts se traduit, au moins partiellement, par un allongement des arrêts moyens. Un agent qui ne s'arrête pas deux jours peut se retrouver contraint à un arrêt de dix jours faute de repos précoce. Ce phénomène de report érode mécaniquement les économies brutes calculées sur les arrêts évités.
Par ailleurs, la réforme ne s'applique pas uniformément. Les agents couverts par une assurance statutaire complémentaire souscrite par leur employeur public peuvent voir le jour de carence compensé, ce qui annule l'effet dissuasif recherché. Cette réalité, connue des gestionnaires RH, n'a pas été suffisamment intégrée dans les projections officielles.
Pourquoi la réforme n'a-t-elle pas atteint ses objectifs ?
La réforme des arrêts maladie dans la fonction publique n'a pas produit les économies promises principalement pour trois raisons : les effets de report sur des arrêts plus longs, la compensation partielle du jour de carence par les mutuelles employeurs, et l'absence de mesures d'accompagnement sur les causes structurelles de l'absentéisme.
Les résistances institutionnelles face au changement
La mise en oeuvre d'une réforme dans la fonction publique ne se décrète pas par circulaire. Les directions des ressources humaines des collectivités territoriales et des établissements hospitaliers disposent d'une autonomie réelle dans la gestion de leurs agents. Certaines ont choisi de maintenir des mécanismes de compensation, soit via des contrats de prévoyance collectifs, soit via des pratiques informelles de récupération. La fragmentation de la fonction publique en milliers d'employeurs distincts rend toute harmonisation extrêmement difficile à piloter depuis le niveau central.
La fonction publique hospitalière illustre particulièrement bien cette résistance. Les directions hospitalières, confrontées à des pénuries de personnel chroniques, ont souvent préféré absorber le coût des arrêts plutôt que de risquer d'aggraver les tensions sociales dans des équipes déjà sous pression. Le jour de carence est devenu, dans certains établissements, un sujet de négociation syndicale plutôt qu'un outil de régulation neutre.
L'absence de politique RH cohérente en soutien
Une réforme purement pénalisante, sans contrepartie sur les conditions de travail ni sur la prévention, est structurellement vouée à produire des effets limités. Les pays qui ont obtenu des résultats durables sur l'absentéisme dans le secteur public ont systématiquement couplé les mécanismes financiers à des investissements dans la prévention, le management de proximité et le retour à l'emploi après arrêt prolongé. La France a privilégié le levier financier en laissant les leviers organisationnels à la discrétion des employeurs publics, sans cadre ni financement dédié.
- Baisse mesurable des arrêts d’un jour dans les mois suivant l’instauration du jour de carence
- Remise du sujet de l’absentéisme à l’agenda politique et managérial
- Économies brutes partielles sur les arrêts très courts dans les versants sans compensation mutuelle
- Réduction durable du volume global d’arrêts maladie
- Économies nettes conformes aux projections initiales
- Amélioration des conditions de travail à l’origine de l’absentéisme
- Harmonisation entre les trois versants de la fonction publique
Quelles sont les conséquences concrètes des réformes sur les agents ?
Les agents en arrêt maladie subissent une perte financière directe le premier jour d'absence, sans que cette perte soit compensée dans tous les cas. Pour les agents aux revenus les plus modestes, notamment dans la catégorie C de la fonction publique hospitalière, ce mécanisme crée une pression réelle à se présenter au travail malgré un état de santé dégradé, ce qu'on appelle le présentéisme.
Le présentéisme, effet pervers non anticipé
Le présentéisme constitue l'un des angles morts les plus documentés de la réforme. Des agents qui auraient dû s'arrêter restent en poste pour éviter la perte financière du jour de carence. Dans des secteurs comme les soins infirmiers ou les services à la personne, cette situation présente des risques réels, tant pour l'agent lui-même que pour les usagers. Un soignant malade au contact de patients fragiles n'est pas une économie pour le système de santé public, c'est un coût différé.
La gestion des arrêts maladie ne peut pas se résumer à un calcul comptable sur les jours d'absence. Elle implique une réflexion sur ce qui se passe quand les gens restent présents alors qu'ils ne devraient pas l'être.
Les inégalités entre agents selon leur employeur
L'un des effets les moins commentés de la réforme est l'accentuation des inégalités entre agents selon leur employeur public. Un fonctionnaire d'État sans mutuelle complémentaire employeur subit le jour de carence dans sa totalité. Un agent territorial dont la collectivité a souscrit un contrat de prévoyance groupe peut être intégralement couvert. Un agent hospitalier dans un établissement qui a négocié des dispositions particulières se retrouve dans une situation encore différente.
Cette hétérogénéité sape la cohérence de la réforme et alimente un sentiment d'injustice qui nuit à son acceptabilité sociale. L'impact des réformes est donc profondément inégal selon la position dans l'organigramme de la fonction publique.
Comment améliorer l'efficacité des réformes sur les arrêts maladie ?
Pour produire des résultats durables, une réforme sur les arrêts maladie dans la fonction publique doit articuler trois niveaux d'action simultanés : la prévention en amont, le suivi médico-social pendant l'arrêt, et l'accompagnement au retour à l'emploi.
Investir dans la prévention plutôt que dans la sanction
Les défis de la fonction publique en matière de santé au travail appellent des réponses structurelles. Les services de médecine préventive sont chroniquement sous-dotés dans les trois versants. Le nombre de médecins de prévention est insuffisant pour couvrir l'ensemble des agents, ce qui rend impossible tout suivi préventif sérieux. Renforcer ces services, développer les cellules de soutien psychologique, former les managers de proximité à la détection précoce des situations à risque : ces investissements ont un coût immédiat mais un retour sur investissement documenté dans plusieurs expériences étrangères.
Harmoniser les règles entre les trois versants
L'hétérogénéité actuelle entre État, territoriale et hospitalière n'a aucune justification fonctionnelle solide. Une harmonisation des règles de compensation, des procédures de contrôle médical et des dispositifs de retour progressif à l'emploi permettrait de créer un cadre cohérent et plus équitable. Cela suppose une volonté politique de dépasser les logiques de silo qui structurent encore trop souvent la gestion des ressources humaines publiques.
Le retour progressif à l’emploi après un arrêt long reste peu utilisé dans la fonction publique, faute de procédures standardisées et de formation des encadrants. Pourtant, ce dispositif réduit significativement le risque de rechute et donc le volume global des arrêts répétés.
Quel bilan tirer de la réforme des arrêts maladie dans la fonction publique ?
La réforme des arrêts maladie dans la fonction publique a produit des économies inférieures aux projections, une réduction partielle et temporaire des arrêts très courts, et des effets secondaires non anticipés comme le présentéisme et l'accentuation des inégalités entre agents. Son bilan est donc négatif au regard des objectifs annoncés.
Le tableau ci-dessous synthétise les principaux écarts entre les promesses et les résultats observés :
| Objectif annoncé | Résultat observé | Écart principal |
|---|---|---|
| Économies de ~270 M€/an | Économies partielles, érodées par les effets de report | Compensation mutuelle et allongement des arrêts moyens |
| Réduction durable de l'absentéisme | Baisse temporaire des arrêts d'1 jour, pas du volume global | Absence de politique RH complémentaire |
| Harmonisation entre versants | Hétérogénéité maintenue voire renforcée | Autonomie des employeurs publics |
| Amélioration de la gestion RH | Statu quo sur les causes structurelles | Approche purement financière |
La question centrale n'est pas de savoir si les agents publics s'arrêtent trop souvent. Elle est de comprendre pourquoi ils s'arrêtent, et de traiter ces causes avec des outils adaptés. Une réforme qui raisonne exclusivement en termes de coûts des arrêts maladie sans s'interroger sur les conditions dans lesquelles travaillent les agents est condamnée à produire des résultats décevants, voire à aggraver les problèmes qu'elle prétend résoudre. L'efficacité des réformes dans ce domaine dépend d'une approche intégrée que la France n'a pas encore pleinement construite.
